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“十五五”规划建议提出，“促进人口高质量发展。健全覆盖全人群 、全生命周期的人口服务体系 ” 。随着我国人口结构深刻转型 ，面对人口变化对经济社会发展的系统性影响 ，构建普惠导向的“一老一小 ”服务体系，既是一项紧迫的现实任务 ，也是支撑中国式现代化的民生工程 。“一老一小”作为人口结构中最需要公共支持的两端 ，直接关系家庭稳定 、社会活力，为其构建普惠型服务体系 ，是释放人口发展潜能的重要举措。
“一老一小 ”并非两个分割的政策领域 ，而是紧密联结的单元
从总体上看，目前我国人口形势呈现“三个同时 ”：低生育率常态化与高龄化加速并存 ，家庭规模小型化与抚养压力上升并存 ，劳动力供给下降与技能需求提升并存 。人口数量的变化与结构的演进正在深刻改变家庭结构、社会需求和公共服务的供给方式 。
一方面，生育 、托育 、教育成本成为制约育龄家庭生育意愿的关键因素 ，与此同时 ，广大家庭对优质普惠服务的需求急剧增加，资源短缺问题凸显。另一方面，高龄人口规模持续扩大、结构快速上移 ，失能半失能老年人数量上升 ，传统家庭照护功能显著弱化，专业化 、普惠性的居家社区养老服务需求呈现刚性增长 。此外 ，家庭结构的单核化趋势更为明显 ，“一对夫妻照顾四位老人 、一个孩子”的现象普遍存在，“上有老、下有小 ”的双重压力使大量家庭处于“工作—照护 ”两难境地 。这些现实挑战 ，不仅关系民生福祉 ，也关系到国家人口发展能力 、劳动力可持续供给以及未来经济社会发展。
必须看到，“一老一小”并非两个分割的政策领域 ，而是紧密联结的家庭单元 、人口单元和发展单元。如果不能以系统思维回应“一老一小”的现实困境 ，生育支持难以见效，老龄社会风险难以缓解 ，人口高质量发展的基础就难以稳固 。
普惠导向既不是“大水漫灌 ” ，也不是政策平均主义
构建覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，核心是坚持普惠性、基础性 、兜底性的制度取向 。普惠导向既不是“大水漫灌 ”，也不是政策平均主义。
从发展逻辑看 ，普惠导向是为人口高质量发展夯实制度基础 。普惠托育减轻家庭生育和养育成本 ，有助于提升家庭稳定预期；普惠养老提升高龄群体生活质量，减少照护对家庭劳动力的“挤出效应” ，为提高劳动参与率拓展现实路径 。从公平逻辑看 ，普惠导向有助于缓解区域 、城乡、群体之间的发展不均衡。托育 、教育 、养老等资源呈现显著的结构性差异，通过普惠式改革 ，可以有效弥合公共服务供给的“断档口 ” 。从治理逻辑看 ，普惠导向推动政府从“补缺式兜底 ”走向“全周期供给”，从碎片化项目转向体系化治理 ，形成一套贯穿“生育—托育—教育—就业—照护—养老 ”的全链条制度安排 。
普惠式改革不是简单增加投入 ，而是通过制度创新提升资源配置效率，通过标准化建设提升服务可及性 ，通过数字化手段提升服务可达性 ，通过城乡统筹和区域协同提升整体均衡性。
多方协同推动“一老一小 ”服务体系不断完善
第一，健全生育支持政策体系 。完善覆盖“生育—托育—教育”全链条的支持政策，加快托育服务普惠发展 ，建立生育费用减负机制 ，完善住房、就业 、税收等配套支持 。大力发展普惠托育，通过社区嵌入式 、准公共化运营等方式 ，解决“入托难、入托贵 ”问题。推动学前教育扩容提质 ，提升公办园占比，推进教育减负 ，让育龄家庭“敢生 、愿生 、能养 ” 。
第二 ，完善居家社区机构养老服务体系 。坚持以居家社区为基础、机构服务为支撑，推动社区综合服务设施嵌入式布局 ，提升上门服务 、长期照护 、康复护理等能力。在长期护理保障方面 ，完善护理需求评估、服务支付、监督管理机制，使高龄 、失能老人获得稳定 、可负担的照护服务。推进医养结合 ，提升基层医疗机构在慢病管理、康复支持 、健康促进等方面的服务能力 。
第三 ，增强普惠服务体系的均衡性 。促进优质教育 、养老服务、医疗资源向基层延伸，缩小城乡地区间的基本公共服务差距。推动区域托育和养老服务资源联建联享，鼓励城市支持乡村发展“托育—养老”综合体 ，为农村留守儿童 、高龄老人提供相关服务 。促进人口净流入地区提升服务供给能力 ，使基本公共服务与人口流动趋势相匹配 。
第四，强化数字赋能和人才支撑。加强“一老一小 ”服务平台建设 ，实现服务资源统筹 、需求精准识别和服务全过程监管 ，依托数字化转型提升托育、养老机构的管理水平和专业化程度 。加快专业人才队伍建设，完善托育 、养老护理职业体系 ，提升从业人员待遇 ，拓展职业发展前景 。
构建普惠导向的“一老一小 ”服务体系，是促进人口结构合理化 、提升家庭发展能力、增强社会发展可持续性的关键环节。要坚持系统观念 、需求导向和多方协同 ，推动“一老一小”服务体系不断完善 ，以制度创新增强人口发展的内生动力，以普惠服务托牢家庭发展的安全底盘 ，为实现人口高质量发展奠定坚实基础 ，为推进中国式现代化汇聚源源不断的人口活力 。
作者李颖，系中共广东省委党校公共管理教研部副教授
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